沈季民：回首宁波旅游行业管理变革路

回首宁波旅游行业管理变革路

沈季民

1992年10月，我调到宁波市旅游局工作，先后担任过企业管理处处长、办公室主任、行业管理处处长等职务，直到2007年离开市旅游局。16年的旅游行业管理工作，让我经历了宁波旅游业的跨越发展，也亲历了宁波旅游行业管理的变革。

一、行业管理从不成熟走向规范

宁波旅游的发展从机构设置角度来讲并不算晚，但从政府行业主导管理角度来讲却是晚的。当时宁波旅游管理部门既称为宁波市旅游公司，又称为宁波市旅游局，实行一套班子、两块牌子。宁波市旅游局不是新组建的政府职能部门，而是由企业管理转为行业管理，其转变过程显得更苦、更难。1992年，宁波市旅游公司进行工商注册登记，明确旅游公司企业性质，要求与市旅游局逐步实行政企分开。同时，鉴于旅游公司拥有10多家下属公司（企业），就更名为“宁波市旅游总公司”。1993年，市委、市政府才下发文件，明确将宁波市旅游总公司列入政府序列。

我所在的企业管理处有两个职能：下属企业管理和行业管理。在体制上并没有理顺，下属的旅游企业领导称为总经理，而负责管理宁波市旅游公司的领导却称为经理。我作为企业管理处处长，其实只管理20家左右的直属企业。

市旅游局的组成人员，更是五花八门，有机关调任的、有部队转业的，但大部分都是企业调任过来的，工作经验也各不相同，企业经营观念较多，行业管理理念不足。这种模式运行了很长时间，有时政府部门发文，往往在各职能局后面加上一个宁波市旅游公司，也就是说在编委序列中，实际仍是旅游公司的性质。即使挂了旅游局牌子，其性质也属于自收自支的事业单位。工作人员的工资来源，主要靠下属企业经营所得，收入与下属企业的经营有直接关系，1995年就发生了因下属企业亏损而发不出工资的情况。因此，转变职能，政企分开，成为真正的政府行业管理部门，是机构改革的核心内容，也是宁波旅游业发展的方向。

当时的行业管理很不规范。20世纪90年代，旅游公司在城隍庙举办年度美食展，结果在布局上将城隍庙小摊的摊位挡住了，导致直属企业与行业外企业发生直接冲突，引起了一系列投诉。后来美食展采用行业内外企业共同举办的形式，但直属企业与非直属企业同样产生冲突，双方都想要地块好的展位，当然这些矛盾最终都得到了妥善解决。在这一系列问题处理过程中，旅游行业管理意识和理念逐步培育形成，并由双重标准向唯一标准转变，从而推动宁波旅游质量的提升。

此外，还有一件事也让我感受到只有真正实行行业管理，宁波旅游业才会走向良性循环。1995年，随着中国旅游业进入发展快车道，旅游市场出现了一系列不规范的现象和问题，国家着手对旅游市场开展整顿，宁波也相应成立了旅游市场整顿办公室。我们在整顿过程中发现宁波有部分旅行社经营很不规范。当时有一种声音，要拿一到两家旅行社开刀，对不规范经营进行查处（处罚）。鉴于当时宁波旅游发展状况，经过认真分析，我认为宁波旅游行业规范不够，没有明确的标准，这不是某一家的问题，而是普遍性问题。我们应先公告，明确规范要求，检查配套，进行整改。在局领导支持下，我分别与各类旅游企业召开相应会议，并对有问题的企业进行约谈，尤其对省属企业提出更高要求，并要求带头整改。在检查中，我们发现省中旅与宁波本地的旅行社在合作开展经营中，有一些不规范做法。我就找企业负责人谈话，找省中旅、省旅游局一块做工作，并给予适当罚款，最后企业还是接受了，并且下决心整改。行业管理就应该这样来做，以真心获得企业的理解，而我们在管理中也必须有规有矩，更不怕得罪人，只有这样，才能将宁波旅游行业管理规范好。

二、旅游质监所的成立与运行

随着中国旅游业的快速发展，旅游企业逐渐暴露出很多经营不规范的问题。为推动旅游业健康成长，国务院要求各级旅游部门及重点旅游县，都成立旅游质监所，将其作为旅游执法的专门机构，履行市场监督、市场规范和旅游执法职责。宁波市旅游局在深入研究调研基础上，1995年由组织人事处与行业管理处共同向市编委办申请成立宁波市旅游质量监督管理所。新设立一个机构很难，需要去做大量工作，我们分三步争取：

第一步，在与市编委办多次协商沟通下，旅游质监所于1996年被批准成立，为宁波市旅游公司（局）所属全民事业单位，经费自收自支。机构架构为总监领导下的所长负责制，这个体制在当时是一种常规运行模式。作为具有独立法人性质自收自支的副处级单位，旅游质监所属旅游警察（执法），接受各类投诉，对旅游企业进行监管，实现了从无到有的第一步。在人员编制上，我们争取了10个编制名额，为今后发展留有余地。组建过程也令人兴奋，旅游质监所成立以后，我被任命为第一任总监（兼任）。关于质监所人员的组成，我给局领导提出了一个建议，就是不要从企业中抽调人员，尽量向社会公开招考。最终局领导采纳了我的意见，通过公开招聘引进了一批年富力强的高学历人才，为2000年以后的旅游行业规范管理奠定了人才基础。

第二步，随着旅游业逐渐成为宁波支柱产业，旅游局机构也发生了重大变革，取消了宁波市旅游总公司（包括宁波市旅游公司），宁波市旅游局真正成为政府职能部门，担负行业管理职能。我们利用这一机遇，申请将旅游质监所由副处建制升格为正处建制，由自收自支单位升格为全额拨款单位，编制名额增加到14个。

第三步，增加编制。当时，旅游局撤销了两个处室，即政治处和审计处，旅游质监所编制名额正式增加到17个。旅游质监所的成立与有效运行在行业管理上发挥了重要作用。我们经常与行业外同志探讨，宁波旅游没有出现明显的欺诈、宰客等现象，这与质监所尽心尽责地履职有很大关系。

三、被列为黄金周重点旅游统计城市

作为计划单列市、副省级城市、14个沿海开放城市之一，宁波城市地位比较高，但旅游形象却与之很不相称。特别是国家设立“五一”“十一”两个黄金周以来，宁波旅游人数快速增长，却未能列入全国假日黄金周重点旅游统计城市。

当时我任市旅游局办公室主任，有一次听说原国家旅游局领导来宁波、舟山检查工作，我们觉得这是一个很好的沟通机会。如何利用这样的机会，展示宁波旅游的新形象、新面貌，争取将宁波列入黄金周重点旅游统计城市，是我们旅游局每个人都在思考的问题。我们有两个打算：

一是安排市委、市政府主要领导与国家旅游局领导会面，以示市委、市政府对旅游发展的重视。但操作起来很困难，市委、市政府主要领导的行程早在一星期前就已排满，而市旅游局仅在两天前才接到接待通知，为此我专门与市委办公厅、市政府办公厅反复沟通，张蔚文市长决定利用午休时间，在中午12点拜会国家旅游局领导。

二是让国家旅游局领导尽可能多了解宁波旅游发展情况。根据国家旅游局领导原行程安排，第一天去舟山检查，第二天到宁波，并于当天下午返京，在宁波停留的时间很短，要让国家旅游局领导全面了解宁波，需要时间到重要景区去考察，而从舟山坐船要2小时才能到宁波，基本就到吃饭时间了。因此，我又不断与舟山市旅游局办公室协调，最终国家旅游局领导早上提前一个半小时从舟山出发，到东钱湖考察并听取宁波旅游发展规划汇报。当天中午12点半，张蔚文市长汇报了宁波旅游发展思路，其中包括将东钱湖从鄞州单列出来成立东钱湖旅游度假区管理委员会，建立生态型国家级旅游度假区，并提出宁波是否可以列入黄金周重点旅游统计城市，这些均得到了国家旅游局领导的充分认可。

国家旅游局领导在临走时告诉我们，宁波旅游发展很好，前景也很好；市委、市政府高度重视旅游发展，市旅游局班子也很好，有干劲；东钱湖旅游度假区建设设想目标也很合理。因此，我们抓住这一契机，积极向国家旅游局申报，宁波市被成功列入黄金周重点旅游统计城市，旅游地位得到迅速提高。

（章平/整理）